الرقابة الإدارية

الرقابة الإدارية الداخلية والخارجية (المالية)
إن المشرع منح الإدارة العامة سلطات واسعة، وأنزلها مركزا ساميا حتى تستطيع ضمان السير الحسن للمرافق العامة للدولة بما يحقق المشروعية القانونية إلا أنه في نفس الوقت فرض عليها قيودا رقابية حتى لا تتعسف في استعمال سلطاتها وصلاحيتها الواسعة، هذه القيود سنتطرق إليها في مبحثين:
الأول يتضمن الرقابة الإدارية الداخلية، والثاني يتضمن الرقابة الإدارية الخارجية أي بواسطة هيئات إدارية مستقلة.
المبحث الأول: الرقابة الإدارية الداخلية
" مفهوم السلطة الرئاسية في علم الإدارة والقانون الإداري هي حق استعمال قوة الأمر والنهي من أعلى طرف الرئيس الإداري المباشر المختص، وواجب الطاعة والخضوع والتبعية من طرف المرؤوس المباشر للرئيس الإداري المباشر المختص.
ولهذه السلطة حق الرقابة على المرؤوس و أيضا الرقابة على أعماله.
الرقابة على المرؤوس
إن من مظاهر السلطة الرئاسية على شخص العامل، سلطة التعيين وتحديد المركز الوظيفي للمرؤوس، وتقرير مستقبله الوظيفي، وترقيته، ونقله نقلا مكانيا أو نقلا نوعيا، ومنحهم العلاوات الدورية والمكافآت التشجيعية، وتوقيع العقوبات التأديبية عليهم عند ارتكابهم لأخطاء ومخالفات إدارية، بما فيها الفصل من الوظيفة العامة في حدود السلطة التي أسندها إليه القانون.
وإن هذا الامتياز الذي أعطي للرئيس الإداري على مرؤوسه ليس حقا شخصيا مطلقا ولكنه مجرد اختصاص يباشره، طبقا للقوانين واللوائح بما يوفر السير الحسن للمرفق العام.
الرقابة الرئاسية على أعمال المرؤوسين
تتفرع هذه السلطة إلى فرعين، سلطة سابقة على قيام المرؤوسين ومباشرة اختصاصهم وتتمثل في سلطة التوجيه بإصدار الأوامر والمنشورات والتعليمات، سواء كانت شفويا أو كتابيا إلى الموظف الذي يتولى تنفيذها، ويجب الإشارة إلى أن هذه التعليمات المصلحية لا تعتبر قرارات إدارية لأنها لا تحدث آثار قانونية محددة، وعليه لا يجوز الطعن فيها أمام القضاء الإداري حسب ما استقر عليه الفقه والقضاء.
أما السلطة اللاحقة فتتمثل في سلطة التعقيب والرقابة على أعمال المرؤوس، فهو الذي يجيزها ويقرها، وقد يكون الإقرار صريحا بحيث لا يصبح تصرف المرؤوس نافذا إلا بعد موافقة الرئيس، وقد يكون ضمنيا يستفاد بمعنى مدة محددة قانونا دون اعتراض من الرئيس، كما يمكن للرئيس أن يرفض أعمال مرؤوسيه أو يعدلها أو يسحبها أو يلغيها، وهو الذي يصادق عليها.
كما يملك الرئيس الإداري سلطة الحلول محل المرؤوس في القيام بأعماله وممارسة اختصاصاته.
و يختلف إلغاء القرار الإداري على سحبه، فالإلغاء يعني إلغاء آثار القرار الإداري بالنسبة للمستقبل، أما السحب فإنه يمتد بأثر رجعي أي يلغي آثار القرار في الماضي والمستقبل، فالقرار المسحوب يعتبر كأن لم يصدر على الإطلاق.
وإن الرقابة على أعمال المرؤوسين تكون بكافة الوسائل مثل الإشراف، التفتيش، المتابعة، كتابة التقارير، تقبل وفحص الشكاوى والتظلمات المرفوعة ضد المرؤوس وإجراء التحريات المختلفة.
والرئيس يحرك هذه الرقابة من تلقاء نفسه أو بعد تظلمات الغير، كما انه له الحق في رفض أو إقرار نتائج عملية الرقابة الإدارية على أعمال مرؤوسيه بما يحقق المشروعية القانونية.
الرقابة الوصائية (وصائية الإدارة)
الرقابة على الأشخاص
تمارس السلطة رقابتها على الأشخاص المعنيين، كما تمارس رقابتها على الأشخاص المنتخبين.
وتتمثل أهم مظاهر الرقابة الإدارية على الأشخاص والأفراد القائمين على إدارة وتسيير الهيئات المحلية في:
أولا: التوقيف: يوقف العضو بهيئات الإدارة اللامركزية لمدة محددة قانونا عن ممارسة المهام.
أمثلة: نص المادة 41 من قانون الولاية
" إذا تعرض عضو منتخب لمتابعة جزائية لا تسمح له بمتابعة ممارسة مهامه قانونا، يمكن توقيفه، ويتم الإعلان عن التوقيف بقرار معلل صادر عن وزير الداخلية حتى صدور قرار للجهة القضائية المختصة"
نص المادة 32 ق البلدية قرار التوقيف في حق منتخب متابع جزئيا من الوالي بعد استطلاع رأي المجلس الشعبي البلدي.
ثانيا: الإقالة: وتكون لأسباب عملية، كتولي العضو لمهام إدارية في جهة أخرى وقد تكون هذه الاستقالة إرادية بطلب من العضو المنتخب المادة 39 من ق الولاية أو قد تكون حكمية على نحو ما نذكره في الأمثلة التالية:
نص المادة 40 من قانون الولاية:
" يعد كل عضو في مجلس شعبي ولائي يجد نفسه تحت طائلة عدم قابلية انتخاب أو في حالة تناف، منصوصا عليها قانونا، مستقيلا فورا بموجب مداولة من المجلس الشعبي الولائي، ويقوم رئيس المجلس الشعبي الولائي على الفور بإعلام الوالي بذلك، وفي حالة تقصيره، وبعد إعذاره من الوالي يعلن وزير الداخلية بحكم القانون عن طريق الاستقالة بقرار"
نص المادة 31 من قانون البلدية:
" يصرح الوالي فورا بإقالة كل عضو في المجلس الشعبي البلدي يتبين بعد انتخابه أنه غير قابل للانتخاب قانونا أو تعتريه حالة من حالات التنافي".
ثالثا: الإقصاء: أي العزل أو الطرد أو الفصل بسبب إدانته لارتكاب أعمال مخالفة للقانون وهو يختلف عن الإقالة كونه إجراء تأديبي وعقابي مقرون بعقوبة جزائية.
أمثلة: المادة 42 من قانون الولاية تنص على أن " تطبق أحكام المادة 38 أعلاه على كل منتخب تعرض لإدانة جزائية تسلبه أهلية الانتخاب.
وبالرجوع إلى المادة 38 ق و " في حالة وفاة عضو من أعضاء المجلس الشعبي الولائي واستقالته أو إقصائه يستخلف بالمترشح الوارد في نفس القائمة مباشرة بعد المنتخب الأخير منها، و يثبت هذا الاستخلاف بمداولة ".
نص المادة 33 ق البلدي
" يقصى نهائيا من المجلس الشعبي البلدي الذي تعرض لإدانة في إطار أحكام المادة 32 السابقة، ويعلن المجلس الشعبي البلدي قانونا هذا الإقصاء، يصدر الوالي قرار إثبات الإقصاء".
الرقابة على الهيئات
إن إنشاء وإلغاء الإدارة المركزية من اختصاص القانون، فإن ذات القانون المنشئ لتلك الوحدات يخول السلطة الإدارية المركزية سلطة إيقاف وحل أجهزة وهيئات الإدارة اللامركزية دون المساس بوجود الشخصية المعنوية لها.
أولا: الإيقاف: يمكن للإدارة المركزية (سلطة الوصائية) طبقا للشروط والإجراءات القانونية إيقاف وتعطيل نشاط وسير أعمال مجلس أو هيئة معينة مؤقتا (لفترة محددة) لاعتبارات معينة استنادا إلى مبدأ المشروعية أو مبدأ الملاءمة.
ومن الملاحظ أن قانون البلدية وقانون الولاية، الحاليين لم يعدا يسمحان بإمكانية إيقاف المجلس كما كان معمولا به في القانون السابق (المادة 112 من الأمر 67، 24 لمدة شهر) وقانون الولاية 1969 المادة 414.
ثانيا: الحل: عمد قانون الولائي الحالي في مادته 44 إلى تحديد وحصر الحالات التي يحل بسببها المجلس وهي:
‌انخفاض عدد الأعضاء لأقل من النصف، حتى بعد عملية الاستخلاف؛
‌الاستقالة الجماعية لجميع أعضاء المجلس الممارسين؛
‌ الاختلاف الخطير بين الأعضاء الذي من شأنه عرقلة السير العادي للمجلس؛
‌الإلغاء النهائي لانتخاب جميع أعضاء المجلس.
ولنفس الأسباب يحل المجلس الشعبي البلدي مع إضافة سبب آخر هو ضم البلديات لبعضها أو تجزئتها. (34 ق بلدي)
غير أن هذا الحل يكون صادر عن الجهة صاحبة الاختصاص وهذا ما نصت عليه المادة 45 ق الولاية " يتم الإعلان عن حل المجلس الشعبي الولائي وتحديد تجديده بمرسوم يصدر في مجلس الوزراء بناء على تقرير من وزير الداخلية" ونفس الأمر بالنسبة لحل المجلس الشعبي البلدي من جهة الاختصاص أي يعود إلى رئيس الحكومة نص المادة 35 ق البلدية.
ويترتب على حل المجلس الشعبي البلدي بالآثار التالية:
1- سحب صفة العضوية عن جميع أعضاء المجلس، دون المساس بالشخصية المعنوية؛
2- تعيين مجلس مؤقت من طرف الوالي تقصر مهامه على اتخاذ القرارات المستعجلة وتيسير الأعمال الجارية؛
3- إجراء انتخابات لتجديد المجلس الشعبي البلدي خلال السنة أشهر الموالية للحل.
ونفس الآثار المترتبة عن حل المجلس الشعبي البلدي يرتبها حل المجلس الشعبي الولائي مع بعض الفوارق تتمثل في:
إن المرسوم المتضمن حل المجلس الشعبي الولائي يحدد تاريخا لتجديد انتخاب المجلس ثم أن قانون الولاية لم ينص على إقامة مجلس مؤقت وهذا راجع لطبيعة نظام الولاية حيث أن الوالي يمكنه الحفاظ على مبدأ استمرارية المرفق العام.
الرقابة على الأعمال
الأصل أن الهيئات اللامركزية بما لها من استقلال، أنها تتصرف طبقا للقوانين التي تحكمها، تفعيلا للمبادرة والتحرك الذاتي، ولهذا يجب استبعاد كل مظاهر الرقابة القبلية أو السابقة، لأن في ذلك مساس باستقلال هذه الوحدات نظرا لتمتعها بالشخصية المعنوية.
ولهذا فإن أعمال هذه الهيئات أو الوحدات تخضع لرقابة البعدية أو اللاحقة إلى سلطة التعقيب.
أولا: سلطة التعديل: لا تخول سلطة الوصاية تعديل تصرفات وقرارات الهيئات اللامركزية ولهذا فليس لسلطة الوصاية إلى الموافقة (تصادق) أو الرفض (الإلغاء) دون إدخال تعديلات عليها واستبدالها.
ثانيا: التصديق: ينص القانون المتعلق بالإدارة اللامركزية على أن قرارات ومداولات وتصرفات تلك الهيئات يجب أن تطلع عليها الإدارة الوصية قبل تنفيذها، بهدف مراقبة مدى مشروعيتها وملاءمتها، للتصديق عليها وفقا لما يحدده القانون، رغم تصديق الإدارة الوصية تبقى الهيئة اللامركزية مستعملة لكامل المسؤولية التي ترتبها تصرفاتها، كما يمكن لها الرجوع والتخلي عليها على تلك القرارات المصادق عليها ويكون هذا التصديق ضمنيا نحو ما نصت عليه المادة 41 ق البلدية (بخصوص المداولات) بعد فوات 16 يوم من تاريخ إيداعها لدى الولاية وكذلك المادة 49 ق الولاية أي بنشر المداولات أو تبليغها خلال المدة المحددة من طرف الوالي.
وقد يكون التصديق صريحا نظرا لأهمية المداولات (كتابيا) نص المادة 42 ق البلدي في الموضوعين الميزانيات والحسابات، إحداث مصالح عمومية بلدية ونفس الأمر بالنسبة لقانون الولاية في مادته 50.
ثالثا: الإلغاء: يتم الإلغاء بسبب البطلان المطلق أو النسبي ومثال ذلك ما جاء في القانون البلدي والقانون الولائي.
أ- البطلان المطلق
المادة 44 من ق البلدي تعتبر المداولات باطلة بطلانا مطلقا أي يقره القانون لأسباب التالية:
- عدم الاختصاص الموضوعي (تنازع بين متخاصمين حول مسألة ملكية)؛
- مخالفة القانون بمفهومه الواسع (الدستور، القانون، التنظيم) احتراما لمبدأ المشروعية وضمان لتدرج القواعد القانونية في الدولة؛
- مخالفة الشكل والإجراءات ( خارج الدورات العادية، الاستثنائية أو خارج مقره)
والوالي هو الذي يصرح بهذا البطلان بموجب قرار معلل؛
إلا أن المادة 80 ق البلدي ( اعتبرت القرارات البلدي غير القانونية) غير قابلة للإلغاء بعد فوات شهر من إيداعها لدى الولاية.
ونفس الأمر قررته المادة 51 من قانون الولاية بالنسبة للبطلان المطلق.